비준의 정치학: 국가 간 합의 비준을 둘러싼 대통령과 국회의 선택

Abstract

본 연구는 국가 간 합의를 둘러싼 대통령과 의회의 선택을 이론화하고자 한다. 이를 위해 합리적 대통령과 의회는 비준과 관련하여 어떠한 대안을 선택할 수 있는지, 그리고 각 선택이 어떠한 효용을 가져다줄 수 있는지 규정할 것이다. 이러한 접근은 비준 동의의 주체로서 국회의 법적 권한에 머물러 있는 기존 법학 중심의 해석적 연구에서 벗어나 대통령과의 정치적 관계에 집중한다는 점에서 차별성을 가진다. 특히 대통령이 외교적 합의에 대해 의회의 동의를 구할 때 의회가 선택할 수 있는 대안으로 동의와 부동의 외에 해당 상임위원회에 비준안을 계속 계류함으로써 의회 임기 종료와 함께 이를 폐기하는 소극적 반대(shelving)까지 고려한다. 그러나 실제로 의회가 이 소극적 반대를 선택하면, 대통령은 이를 학습하게 된다. 대통령은 향후 자신이 체결한 외교적 합의가 중요하다고 인식할수록, 그리고 의회 내 정파적 갈등 정도가 심해 반대에 부딪힐 가능성이 크다고 인식할수록 의회에 동의를 구하는 대안을 포기하고 약식 조약 방식을 선택할 가능성이 커지리라 예측한다. 결국 대통령이 체결한 외교적 합의에 대해 국회가 견제할 수 있는 제도적 권한이 커지더라도 그 권한을 정파적으로 이용할 것이라고 대통령이 인식하는 한 역설적이게도 국회는 이를 사용할 기회 자체를 잃게 된다. 이는 최근 ‘판문점선언’ 비준을 둘러싼 대통령과 국회의 선택에 중요한 함의를 준다.