행정심판제도의 독립성과 전문성 향상을 위한 공법적 고찰 - 미국 행정심판제도와의 비교법적 검토를 중심으로 -

Abstract

미국의 경우 각 행정부에서 개별법령에 의하여 규정된 필요적 전심절차로서 행정심판제도를 운영하며 조직법적으로는 각 부처 행정조직의 일부로 행정심판제도를 두고 있으나, 행정심판 절차에서는 사실상 사법부의 1심판결과 같은 사실심 판단의 권한을 두고, 심리의 방법과 판단주체 등에서 직무상 사법적 성격을 갖는 행정법판사(Administrative Law Judge)를 두고 있어, 각 기관 심판위원회 심판의 실질에 있어서는 사법적 성격을 강화하고 있다. 특히 행정법판사에 대하여 각 부처에 소속된 공무원으로서 개별 부처의 사정을 고려하여 판단하도록 하되, 연방공무원이자 사법전문가로서 지위를 부여하여 심판의 일관성과 통일성, 전문성을 확보하고 있다. 이에 따라 본고에서는 미국의 행정심판제도의 발전과정을 검토한 후, 행정심판위원회의 조직기관(각 위원회), 위원의 자격과 능력(직무상 법관의 지위), 심사방법(사실심 판단기능 강화), 심사절차의 투명성 강화 방안(법령 등으로 절차 구체구체화)을 중심으로 미국의 행정심판제도를 검토한 후, 우리나라와의 차이점을 중심으로 비교법적 시사점을 도출하였다. 첫째, 행정법 판사 제도를 도입하여 사실심리 기능 강화 등의 실질적인 사법심사 기능을 강화할 수 있다. 우리나라의 경우 조직은 행정부에 소속되어 있으나 각 행정부 소속이 아닌 중앙행정심판위원회를 독립기구와 같이 운영하여 판단의 객관성과 공정성을 확보하고, 대심적 심리구조를 유지하되 당사자의 절차적 권리를 보장하여 사법적 성격을 보장하고 있다. 미국의 경우 행정심판조직은 각 행정부(연방정부, 지방정부 등)에 소속되어 있으나, 사실심(직접 심의, 증거 심의, 청문 심의 등)을 엄밀하게 이행하며, 행정심판 불복하는 경우 항소법원에 불복할 수 있도록 하여 1심 법원의 역할을 담당하도록 하고 있다. 특히 미국의 행정심판제도는 행정법판사에게 광범위한 재량을 부여하여 조사관이 1심 판단 정도와 같은 권한을 갖고 실제로 집행하고 있다. 행정법 판사제도 도입 등을 통하여 실질적인 사실심리를 강화할 수 있는 제도 마련도 고려할 수 있을 것으로 생각된다. 둘째, 행정심판 구성의 전문성 확보 방안이다. 우리나라의 경우 중앙행정심판위원회와 달리 지방 행정심판위원회 위원의 중립성 및 전문성 확보방안에 관하여는 논의가 필요할 것으로 생각된다. 우리나라 중앙행정심판위원회 상임위원의 경우, “3급 이상 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 일반직 공무원으로 3년 이상 근무한 사람이나 그 밖에 행정심판에 관한 지식과 경험이 풍부한 사람” 중에서 “중앙행정심판위원회 위원장의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명”하는 절차를 두고 있으며, 비상임위원의 경우 요건(변호사 자격 취득 후 5년 이상 실무 경험, 조교수 이상 재직자, 4급 이상 공무원 또는 고위공무원단에 속하는 자 등)을 갖춘 자에 대하여 위촉하도록 하고 있으며, 사무관 또는 서기관급의 간사진이 세부심사를 거쳐 본위원회와 소위원회를 구성하여 운영하고 있으므로 심리의 밀도, 전문성 부분에서 상당부분 확보가 되고 있는 것으로 생각된다. 또한 미국의 경우 행정법 판사는 각 연방정부의 부처 또는 주정부에 소속되어 있다 할지라도 행정관련 사건을 전념하여 심사함으로써 전문성과 공정성을 바탕으로 하여 독립적으로 판단할 수 있는 권한과 능력, 고도의 윤리성을 보장받고 있으며, 실제 미국 사법부(법원조직)에 소속된 판사보다 많은 숫자의 법률전문가가 행정사건에 전념하여 판단하고 있으므로 사건 판단에 대한 전문성, 일관성을 확보하고 있는 것으로 생각된다. 하지만 우리나라의 지자체 행정심판위워회의 경우 법률상 시도지사가 위원장으로 되어 있더라도 실질적으로는 위원장이 위임한 자(내부 공무원 또는 비상임위원)이 대행하고 있으며, 사건 검토에 있어서도 단시간 내에 여러 사건을 검토하거나 전문성 있는 검토가 이루어지기 어려운 경우가 발생하는 등 운영상의 전문성 확보가 쉽지 않은 것으로 판단된다. 지방 행정심판위원회의 담당 간사진(공무원)이 여러 사건을 담당하고 있는 경우, 실질적인 검토 여건(시간, 조직 및 인력 등)이 부족한 경우를 볼 수 있으며, 이 경우 결국 판단에 대한 신뢰에 문제가 발생할 수 있으므로 보완이 필요할 것으로 생각된다. 셋째, 행정심판 판단에 관한 실체적인 심리방식 등에 관한 지속적인 교육과 연구가 필요하다. 행정심판의 권리구제기능을 강화하기 위해서는 심리의 절차와 방식에 관한 신뢰 확보가 중요하므로 이에 관하여 중앙행정심판위원회 및 지방행정심판위원회에서는 위원회 구성, 심리절차의 공정성 확보 등에 관한 지속적인 교육과 연구가 필요할 것이다. 미국의 경우 행정법 판사에 대한 교육이 행정법판사 협회 등을 통하여 지속적으로 이루어지고 있으므로 소속 기관(연방정부, 주정부 등)에 차이가 있더라도 심리의 절차와 방법에 관한 지속적인 연구가 이루어지고 있으므로 이를 참고할 수 있을 것으로 생각된다.