독일 연방주의개혁과 지방분권의 강화 - 2006년～2014년 독일 기본법(GG)개혁을 통한 지방분권의 강화 -

Abstract

독일 연방헌법(GG)과 연방주(Bundesländer, Land)의 헌법(Landeverfassung)에 의해 보장된 지방분권과 지방자치제도는 1990년의 독일 통일(Wiedervereiningung)과 EU(Europäisches Union)의 출범을 계기로 상당한 변화를 겪어왔다. 또한 ‘독일의 EU화’ 과정은 2006년부터 2014년에 이르는 독일 연방기본법 개정을 통한 “연방주의개혁(Föderalismusreform)”이라는 지방분권에 관한 일대 혁신을 가져오게 되었다. 독일 기본법(GG)은 연방과 지방의 경합적 입법사항에 대해 과감한 수정을 가하여 지방의 입법권을 확대하는 한편, 연방의 전속적 입법사항에 대한 지방의 견제를 강화하였다. 또한 기본법 제8a장의 신설과 확대개편을 통해 연방과 지방간의 공동사무와 행정협력분야에서 사실상 연방과 지방이 대등한 관계에서 협정을 통해 법률을 대체할 수 있는 구속적 결정을 할 수 있게 하였고, 나아가 민간단체와의 파트너쉽 구축과 이에 대한 지원을 명문화하였다. 이처럼 헌법의 분권화와 국가관리체계의 변화는 우리나라에 시사하는 바가 적지 않다. 물론 독일에서의 이러한 분권개혁(연방주의개혁)은 독일의 역사적 경험과 현재의 변화과정, 즉 EU헌법(안)의 등장이라는 매개물과 긴밀하게 관련된 것인 만큼, 이를 대하는 우리의 시각은 상대적이고 중립적이어야 한다.

독일의 지방자치에 대해 “오랜 자치의 전통을 배경으로 하여 헌법 상 보장된 지방자치제도와 자치권 및 주민의 적극적 권능이 헌법과 법률 및 그 운용현장에서 확인되는 대륙형 단체자치제의 표본”이라고 평가해온 것이 그동안 독일의 지방자치를 대하는 우리의 보편적 인식이었다. 그러나 독일 기본법 제28조는 게마인데와 크라이스 뿐만 아니라 주(Land) 역시 지방자치의 단위로 설정하고 있다. 둘째, ‘제도적 보장’은 독일의 고유한 역사적 경험을 반영한 것이므로 제도적 보장론을 헌법에 의해 창설된 지방자치제도에 대한 우리 헌법상의 보장을 독일과 같은 성격의 제도적 보장으로 등치시키는 것은 오류이다. 셋째, 독일의 기본법은 지방자치와 분권에 관해 광범위한 영역에 대해 구체적인 규정을 마련하고 있다는 점은 헌법 제117조와 제118조에 지방자치에 관한 규정을 두고 있는 우리나라에 시사점을 줄 수 있다. 넷째, 독일에서는 지방자치단체의 구획기준으로 인구와 경제력의 규모를 들고 있으며, 독일의 지방분권과 지방자치에 관한 제반 법제와 현실(경험)은 우리의 현실에 즉시적이고 직접적인 참고가 될 수 있다. 다섯째, 미국식의 국가관리체계라고 할 수 있는 “신제어모델(Neues Steuerungsmodell)”의 도입과 확대가 이루어지면서, 연방과 지방의 관계가 대등한 동반관계로 전환되고 법률에 의한 규율관계가 연방과 지방간의 협정으로 변화하고 있다. 이처럼 독일의 지방자치와 지방분권에 대해 우리나라가 지금까지 가지고 있는 ‘전제된 인식(These)’의 내용에 대해 재검토와 검증을 통한 ‘새로운 인식(Syn-these)’의 마련이 필요하다.