지방분권형 개헌과 지방자치법제 발전방안 - 2018년 헌법개정안에 대한 평가와 분석 -

Abstract

2018년 대통령에 의해 발의되었던 헌법개정안은 1945년 광복과 미군정시기로부터 출발하여 오늘에 이르기까지 수차에 걸쳐 시행과 중간을 반복해오던 기존의 지방자치제도에 새로운 패러다임을 형성하려는 시도였다고 할 수 있다. 현행 헌법의 제117조와 제118조와는 달리 여러 조문에 걸쳐 비교적 많은 내용을 헌법에 담으려고 시도하였다. 하지만 개헌안의 실질적 의미는 그 양적 증가가 아닌 질적 전환에서 발견된다. 대한민국이 분권국가를 지향함을 명문으로 선언하였다는 점과 지방자치의 주체가 지방자치단체가 아니라 주민이라는 점, 지방자치의 지역적 단위가 더 이상 지방자치단체가 아니라 지방정부라는 점, 지방정부가 지방사무에 대하여 국가에 우선하여 관할권을 갖는 점, 폭넓은 자치입법권(조례제정권의 강화)과 자주재정권(지방세의 확대)의 기초를 마련한 점 등에서 나타나듯이 헌법상 지방자치제도 보장의 수준을 한 단계 높였다는 평가가 가능할 것으로 보인다. 그러나 아쉬운 점은 그 모든 변화와 혁신이 “헌법 안의 레토릭”이 되고 말았다는 점이다. 지방정부의 위상을 높이고 주민 주도의 분권국가를 만들기 위해서는 헌법상의 보장이 현실적으로 가능한 것이어야 하고 또 이를 실제화 할 수 있는 제도적 장치들이 갖추어져야 한다. 하지만 헌법개정안은 여전히 행정조직법정주의, 조세법률주의, 법률유보의 원칙, 법률선점주의 등의 헌법적 원칙과 법리를 그대로 인정함으로 인해 지방자치 관련 헌법개정안의 새로운 규정들이 사실상 선언적 규정 내지 프로그램규정에 그치게 하고 말았다. 이에 대해 조속한 입법을 위한 치밀하지 못한 준비나 헌법 전체를 통시적으로 바라보지 못한 실수이기 때문에 발생한 문제이기 때문에 차후에 마련될 헌법개정안에서는 이들 문제점을 보완할 수 있다는 자위적 평가가 가능할지 모르겠다. 그러나 당초 헌법개정안의 벽두에서 주창한 “분권국가”를 위해서는 보다 근본적인 국가구조와 운영의 원칙을 재편하는 것이 불가피한 것으로 보인다. 2018년말 지방자치법 전면개정안이 입법예고 되었다. 인구100만 이상의 지방자치단체를 특례시로 차별화 하고 주민참여의 요건을 완화했다. 지방의회에 독립적인 인사권을 주고 지방의회의원들에게 유급보좌관을 배치한다. 과연 이런 내용의 법률개정이 분권국가원칙에 필요충분한 것인지 따져봐야 할 것이다. 지방자치제도를 시행하지 않았을 때도 지방행정청이었던 지방자치단체와 국가와의 관계가 그대로 유지되는 구조 내에서 여전히 주민은 주인이 아니며 민주주의는 관념적 이상에 다름 아님을 숙지할 필요가 있다. 분권국가의 실현은 무엇보다 국가와 지방의 주권자의 일치성이 담보되지 않는 한 현실화되기 어렵다. 우리의 지방자치제도는 봉건제의 해체와 연방제등으로의 국가통합에 대한 반대급부가 아니다. 민주주의의 강화수단이자 민주화운동의 성과이다. 민주주의가 국민주권에 기초한 것이듯 지방민주주의 역시 주민주권의 확립을 통해 강화된다. 주민이 지방자치제도의 주체이며 주민의 지방주권 실현을 위해 지방정부와 지방의회가 대의기관으로서 주민의 뜻을 실현한다는 주민주권론이 지방정부 구조와 운영의 기본원리로 정립되는 것이 필요하다. 국가가 국민주권에 기초하듯이 지방자치 역시 주민주권에 기초할 때 지방자치제도는 비로소 제 자리를 찾아갈 수 있을 것이다. 지방자치법을 비롯한 지방자치 관련 법률들 역시 바로 이런 원리에 입각한 헌법보장 하에서 체계적이고 실질적인 규율로 재편될 수 있을 것이다.