해양관할구역획정법(안) 기준에 따른 해양 관할구역 결정의 공법적 과제 ― 새만금 매립지 관할구역 결정 논의를 중심으로 ―

Abstract

2004년 헌법재판소는 국가기본도상 해상경계선의 행정관습법적 성격을 인정하여 불문법상 해상경계가 된다고 판단하였으며, 2009년에도 지방자치법상 ‘종전’의 기준은 원칙적으로 해상경계선을 기준으로 한다고 판단하였다. 한편, 2015년 헌법재판소는 국가기본도상 해샹경계선은 국토지리정보원이 국가기본도상 도서 등의 소속 표기를 위하여 필요한 경우 표시한 선으로, 실지 측량없이 표기한 것에 불과하여, 불문법상 해상경계선이 될 수 없다고 판단하였다. 그러나, 2021년 헌법재판소는 국가기본도의 해상경계선은 기준으로 반복적인 처분과 사무처리가 있었던 경우, 인정할 수 있다고 판단하였다. 지방자치법상 명확한 판단기준이 제시되지 않은 상황에서 헌법재판소의 입장이 변화하면서, (1) 헌법재판소가 제시한 기준(“지리상 자연적 조건, 관련 법령 현황, 연혁, 행정권한 행사, 사무처리의 실상, 주민의 사회･경제적 편익 등”)의 추상적 성격, (2) 헌법재판소가 형평의 원칙에 근거하여 지방자치단체의 해양 관할을 결정하는 법형성작용을 할 수 있는 권원이 있는지, (3) 연방제 국가가 아닌 단일국가에서 관할권 결정이 헌법재판의 대상인지 등은 지속적으로 논의의 대상이 되어왔다. 한편, 매립지 등에 관하여 행정안전부 장관이 관할을 결정한다는 지방자치법 제5조 제4항에 관하여도, 행정안전부장관이 매립지 관할을 결정할 때까지 해당 지역에 대한 행정 공백의 문제가 발생한다는 점, 관할 결정의 기준 또는 요소를 명확하게 규정하지 않은 점 역시 지적되어 왔다. 특히 어업기술의 발전, 해양자원의 활용 등이 지속적으로 나타나면서, 분쟁 해결의 명확한 기준 마련의 필요성 역시 제시되었다. 지방자치법상 ‘종전’의 기준이 명확하지 않고, 해양의 관리, 보전, 이용 등의 내용을 규정하는 여러 법률에서는 해양관할에 관한 경계가 존재함을 전제로 인허가, 처분 등을 할 수 있도록 규정하고 있어, 관할이 없는 경우에 대한 명시적인 기준이 없는 것이 문제가 된다는 점이 지적되었다. 특히 공유수면 매립지의 경우 이미 육상에 속해 있는 지역이 아니라, 새롭게 나타나는 지역이므로 관할구역 결정 시까지 행정 공백의 문제가 지속적으로 지적되었다. 이에 따라 본고에서는 제21대 국회에 제출된 ｢해양의 효율적 이용 및 관리를 위한 지방자치단체의 해양관할구역 설정에 관한 법률(안)｣(이하, 해양관할구역획정법 이라 한다.)에서는 다음 내용을 규정하였다. 첫째, 기본원칙으로 (1) 주민의 접근성 확보와 이용에 관한 형평성, (2) 주민의 행정적･경제적 및 생활상 이익의 침해 최소화, (3) 해양의 효율적 이용, (4) 해양의 지속가능한 발전을 규정하였다. (법 제5조) 둘째, 결정기준으로 (1) 국가기본도 해상경계선, (2) 역사적 사실과 실태 및 행정권한의 행사 내용, (3) 지적공부상 행정구역, (4) 행정구역 관할 변경 이력, (5) 지리상 자연적 조건, (6) 주민의 행정적･경제적 이익, (7) 사무처리 현황, (8) 지적공부 등록 토지 현황과 해안선, (9) 등거리･중간선 등으로 규정하였다. (법 제6조) 셋째, 관계 지방자치단체 상호 간 확인이나 합의가 있는 경우 이를 우선 반영한다는 합의 우선 기준을 마련(법 제7조)하였다. 넷째, 해양관할구역 획정법(안)에서는 국가기본도상 해상경계선을 획정기준 중 첫 번째 호로 열기하였으나, 다른 9개의 법정 요건과 그 밖의 대통령령상 요건을 열기하였으며, “종합적으로 고려하여 공평하고 합리적인 방법”으로 획정할 것을 규정하였다. 법(안)의 기본원칙(주민의 접근성 확보와 형평성, 주민의 이익 침해 최소화, 해양의 효율적 이용, 지속가능한 발전 원칙)을 고려할 때, 결정기준으로 제안된 해양경계선은 주민의 접근성 확보와 형평성, 주민의 행정적 침해 최소화 측면과 직접 관련된다. 또한, 법(안)에서 열기된 획정기준은 주로 “국가기본도, 역사적 실태, 지적공부, 사무처리 현황, 등거리･중간선” 등 현행의 이용 실태에 대한 존중 취지와 주민 이익 침해 최소화 원칙 등이 반영되어 있다. 반면, 매립지 획정 기준으로 대법원과 헌법재판소에서 제시한 기준은 “매립목적, 사업효과(헌법재판소), 효율적 신규토지 이용(대법원)” 등을 고려하고 있어, 상대적으로 신규매립지 형성의 사업목적과 효율적 토지이용이 중요하게 고려되고 있는 것으로 볼 수 있다. 하지만 매립지는 새롭게 조성되는 구역이라는 특수성 외에는 기존의 해양경계에 관한 관할 결정과 실질적인 차이가 있다고 보기 어렵다. 바다를 매립하여 새롭게 형성된 토지를 사용하더라도 이것이 주민의 생활관계 등을 현저히 변화시키는 것이 아닌 한 기존의 관할을 그대로 사용하는 것이 바람직하기 때문이다. 따라서 종전의 해상경계선, 역사적 사용실태와 행정권한 행사, 주민의 이익, 사무처리 현황 등을 고려하여 관할을 결정하도록 한 법(안)의 기준은 매립지 관할 구역 결정에서도 적용될 수 있을 것으로 생각된다.