입법과정에서 행정부와 입법부의 협의 절차에 관한 연구- 미국 정부의 대통령 교서와 입법계획 제출 및 협의 절차를 중심으로 -

Abstract

미국 헌법은 원칙적으로 입법권은 연방의회에 속하며, 법률안을 상하 양원에서 제출할 수 있다고 규정하고 있다. 우리나라와 달리 미국 행정부의 경우 법률안 제출권이 인정되지 않지만 미국 헌법 제2절 제3조 제3항에서는 미국 대통령은 “의회에 수시로 보고하며, 의회에 필요하고 적정하다고 인정되는 법안의 고려(심의)를 연방의회에 권고하여야 한다.”, “특별한 사정이 있는 경우, 양원 모두 또는 양원 중 한 원을 소집할 수 있다”, “대통령은 법률을 집행할 책임을 지며, 연방 행정각부에 법률에 대한 의견서 등을 제출하도록 요구할 수 있다”고 규정하는 등 행정부로서 대통령의 입법적 역할을 강조하고 있다. 행정부의 입법적 관여는 구체적으로 연초 예산계획의 형태로 각 행정부에서 대통령실 산하 관리예산처에 제출하는 입법적 계획(legislative planning)에서 시작된다. 각 행정부는 관리예산처에 입법계획안을 제출하고, 관리예산처는 입법안의 현실적ㆍ예산적 타당성 등을 분석하고, 입법안을 검토하여 대통령 교서 등 문서의 형태로 발표되며, 이러한 내용이 연방의회 의장 또는 소위원회 의장을 통하여 입법이 추진되는 구조를 취하고 있다. 특히 상ㆍ하원 합동연설로 이루어지는 연두교서는 가장 중요한 입법적 관여유형으로 나타나고 있다. 먼저, 행정부의 입법계획 제출 절차는 다음과 같다. 연초에 관리예산처는 예산계획 작성을 위한 가이드라인을 작성하여 각 행정부에 제공하며, 가이드라인에 근거하여 관리예산처와 각 행정기관은 예산과 관련된 주요 쟁점을 파악하고, 하반기 쟁점 분석 및 검토, 협의를 실시한다. 6월 경 관리예산처는 모든 연방 행정기관에 예산 통계 등 자료 제출에 관한 지침에 해당하는 OMB Circular A-11을 발령하며, 9월 행정기관(미제출 의사를 밝힌 기관 제외)은 관리예산처에 예산안을 제출한다. 10월-11월 중 관리예산처는 행정기관의 예산제안을 “대통령 우선순위, 프로그램 성과, 예산 제약”을 고려하여 분석하며, 행정기관 및 관리예산처는 예산결정에 대하여 문제를 제기하고 대안을 제시한다. 11월 말 관리예산처는 확정 예산안을 대통령실에 제안하며, 관리예산처 국장은 모든 행정부의 요구와 전체 예산정책을 고려한 이후 확정된 전체 예산안을 대통령에게 제안한다. 11월 말 관리예산처는 모든 행정부처에 예산요청에 대한 결정을 통지한다. 입법계획에는 당해 행정부의 입법정책, 대통령의 연두교서 및 특별교서 등에 나타난 입법 및 예산 기타 정책을 반영하되, “(1) 국회 제출을 위한 입법 관련 사항, (2) 실효예상 법률의 효력연장 여부, (3) 현행 법률 폐지 여부 등을 포함하여야 한다. 특히 입법계획서에는 (1) 법률안 조항 분석, (2) 현행 법제와의 비교점, (3) 이미 제안되거나 의회에 계류 중인 법률안과의 비교사항, (4) 관계기관의 설명, (5) 관계기관과의 협의 사항, (6) 기타 법령 또는 행정부의 정책에 의한 요구사항 등”이 포함되어야 한다. 국회의원을 비롯한 모든 기관은 관리예산처 심사와 조정을 거쳐야 의회에 법률안 또는 보고서를 제출할 수 있으며, 제출된 법안에 대하여도 관리예산처는 지속적인 의견제출을 할 수 있다. 다음으로 대통령의 교서도 정부의 입법적 관여 수단으로 중요한 의미를 갖는다. 미국 대통령제에서 교서(Message)는 행정부 수장인 대통령의 행정부에 대한 명령이라는 측면에서 행정명령과 유사한 형태를 취하지만, 서명 및 공포 절차를 거치는 행정명령과 달리 공적 선언 절차를 거치지 않으며, 예산관리국의 승인을 요하지도 않는다. 따라서 대통령의 교서는 교서(Message) 형식으로 주로 나타나며, 명시적인 대외적 효력은 인정되지 않는다. 하지만, 일반적으로 미국의 교서는 의회에 대한 행정부의 의사를 전달하는 주요하고 공식적인 과정으로 기능하므로 미국의 대통령제 역사에서 법률을 보충하는 효력이 일반적으로 인정된다고 평가되며, 정치문화적으로 의회의 입법수요 판단에서 대통령의 의견은 상당히 존중되어 왔다. 이에 따라 미국 연방대법원 블랙 대법관은 Youngstown 판결에서 대통령의 기능을 “법안 권고와 법안 거부”에 있다고 밝히기도 하였다. 대통령 연두교서(State of Union Message)는 대통령의 연례행사로 일반적으로 1월 말 또는 2월 초 양원(상ㆍ하원) 합동회의에서 주로 이루어진다. 대통령이 연두교서로 정책의제를 발표하면, 각 행정부에서는 대통령 명의의 권고서한과 함께 법안을 만들어서 양원(상ㆍ하원) 의장과 원내대표에게 송부한다. 다수당이 여당인 경우 의장 또는 소관 상임위원장이 발의자가 되어 법안이 발의된다. 대통령의 연두교서가 입법과 직접적인 관련이 있는지에 관하여 공식적인 연구자료가 많지는 않지만, 블룸버그 통신의 조사에 따르면 1965년부터 2002년 사이 연두교서 중 43.3%는 실제로 입법화되었다고 알려져 있다. 한편, 연방 행정부에서 대통령실에 제출하는 입법계획 외에 예외적으로 의회(상원 또는 하원) 위원회 또는 개별 의원이 직접 요청하여 사전 또는 사후에 법률안을 작성하거나 법률안 작성에 필요한 기술적 지원을 제공한다. 관리예산처 규정에 따르면 의회에 대한 행정부의 입법적 지원이 법률안을 작성하거나 법률안 작성에 필요한 자료제공 등에 해당하는 경우 원칙적으로 관리예산처의 승인을 거쳐야 하지만, 해당 행정청의 지위와 관련하여 실행된 것이 아니며, 각 의원 개인의 요청으로 이루어졌다는 사실을 표시한다면, 사전에 관리예산처에 제출하지 않아도 된다. 다만, 관리예산처는 의회로부터 직접 법안작업에 필요한 내용을 요청받는 경우, 요청공문의 사본 또는 제출한 법안 내용을 관리예산처에 통지할 것을 권고하고 있다.