敎育에 關한 國家와 地方自治團體의 權限

Abstract

현행 「지방자치법」에서는 지방자치단체의 사무에 대해 ‘국가우선주의’ 내지 ‘광역우선주의’를 취하고 있는 반면, 「지방교육자치에 관한 법률」에서는 지방자치단체의 교육․학예에 관한 사무 전반을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있다. 특히 헌법이 교육에 관한 권한과 책무를 국가에게 귀속시키고 그 내용을 법률로서 정하도록 하고 있고 교육에 대한 교육에 관한 국가사무와 지방사무의 구별기준이나 지방사무의 특성을 추론할 수 있는 법문이나 용어의 제시되어 있지 않은 상태여서, 일반적으로 지방자치법 영역에서 지방자치단체의 사무권한에 관해 적용되는 보충성의 원칙은 교육행정 분야에서는 원용되기 어렵다. 이러한 상황에서 교육에 관한 국가와 지방자치단체의 권한과 사무의 귀속관계를 정리하고 그 구별의 기준을 정하는 것은 법원에 맡겨질 수밖에 없게 되었고, 이 분야에 관한 법원의 판결은 분쟁의 해결이나 권리구제적 기능을 넘어 ‘사법에 의한 입법’으로서의 실질적 의미를 가진다. 교육사무의 법적 성질과 그에 관한 권한의 귀속주체를 정하는 임무는 입법자에게 맡겨져 있다. 현재 자치관련 법령의 경우 입법자가 국가와 교육감의 사무를 명확하게 배분하고 있지 못하여 그 구별이 용이하지 않으며, 많은 규정들이 국가와 지방자치단체 양자에 모두 포괄적인 교육 권한을 부여하고 있어 그 권한의 충돌이 일어날 소지를 충분히 내포하고 있다. 또한 많은 권한들의 대상사무가 자치사무인지, 기관위임사무인지 여부의 구별도 법 규정상으로 명확하지 않아 결국은 사법부에 의한 사후적 해결에 의하여만 해당 사무의 종류가 판단되는 상황이다. 그러나 본 논문의 대상판결은 “교육감이…지도·감독 사무의 성격에 관한 선례나 학설, 판례 등이 확립되지 아니한 상황”이라는 점을 위법성판단의 기준으로 제시하고 있다. 이에 관해 어떠한 선례나 학설이 있는지, 이들 선례나 학설에는 어떠한 문제점과 논란이 있는지 등에 관해서는 일체의 언급이 없다. 또한 대상판례를 포함한 기존의 대법원 판례가 교육사무의 본질과 이에 대한 권한의 귀속관계에 대한 본질을 설파하지 못한 가운데 지방자치단체의 사무와 국가사무의 구별에 관한 일반적인 기준이라고 할 수 있는 “전국적 통일성”이나 “비용의 부담관계” 등을 기준으로 하여 교육에 관한 권한과 사무를 구별하고 있는 점도 아쉬움으로 남는다. 우리 헌법에서 교육에 관해 국가의 근원적 책임성과 법정주의를 명문화하였고, 지역적 특성을 반영한 지방교육자치제의 운용을 법정화 하고 있는 만큼, 지방교육자치제는 헌법과 법률의 틀 안에서 국가에 의해 이관되거나 위임된 교육사무 또는 지역적 특성을 반영한 교육사무를 탈정치성과 전문성을 기반으로 하여 집행하는 교육공동체자치라 할 수 있다. 이에 독일연방헌법재판소에서 교육에 관한 사무를 “교육 외부적 사무”와 “교육 내부적 사무”로 구분하고 있는 점은 시사하는 바가 크다. 교육자치제도는 지방자치제도의 파생품이거나 유사품이 아니며 지방자치제도와는 구별되는 완전히 별도의 유형의 자치제도이다. 헌법과 법률이 전제하는 국가의 교육책무의 범위 내에서 교육이라는 사물관할과 교육자와 피교육자 및 학부모로 이루어지는 인적관할을 전제로 한 ‘교육공동체자치’라는 전제 하에서 지방교육자치단체의 고유한 행정권한과 사무 및 그에 대한 국가의 관여가 설계되고 입법적 정비가 이루어져야 할 것이다.